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关于《人民法院案件质量评估指数编制办法(试行)》的理解与适用  

2013-06-23 21:56:18|  分类: 民事司法解释理解 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    最高人民法院《人民法院案件质量评估指数编制办法(试行)》(以下简称《办法》)于2013年5月29日由最高人民法院2013年第1次院长办公会议通过,于2013年7月1日开始实施。正确理解与适用《办法》,对于科学开展人民法院案件质量评估工作,具有重要意义。

     一、起草《办法》背景和目的

     为进一步完善人民法院案件质量评估体系,最高人民法院研究室结合全国法院近年来评估工作运行情况,就评估指数的编制方法进行了深入研究,并于2012年8月在重庆召开座谈会,邀请评估工作开展较好的法院就相关问题进行讨论。会后,研究室根据讨论意见对起草的《办法》进行了修改,并下发通知征求全国部分高级人民法院的意见,在充分吸收各地意见的基础上制定了本《办法》。《办法》是正式开展案件质量评估工作以来,在《关于开展案件质量评估工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)框架下,制定的第一个关于评估工作的操作性文件,是评估制度的重要组成部分,《办法》将和未来其他相关操作性、细则性文件如评估数据的核查办法、评估报告的发布办法等一起,形成完备的案件质量评估制度体系。

    制定《办法》的具体目的主要包括以下两个方面:一是提高人民法院案件质量评估指数编制的透明度和公开性,让各级法院更加明晰地理解、运用评估指数,方便进一步深入开展评估工作。二是规范和引导各级法院树立正确的司法政绩观,形成科学的评估理念,合理运用评估指标,从而杜绝一些地方存在的唯指标论等不良现象。办法中有关指标满意区间、指标警示区间、指数区间等内容的规定,都体现着明显的约束和导向功能,使评估制度更具科学性。

     二、《办法》的主要内容

     人民法院案件质量评估体系的实体部分主要是由指标体系、权数体系、指标的无量纲化方法、指数的合成方法构成。《指导意见》及其附件已经基本解决了指标体系和权数体系的确定问题。《办法》的制定主要围绕后两个问题即无量纲化方法和合成方法进行展开。《办法》共12条,其中指标满意区间的确定和调整、三级指数的生成方法等内容主要是实现如何利用功效系数法对三级评估指标进行无量纲化,解决不同性质指标的可比性问题;二级指数和三级指数的合成方法等内容主要是如何利用加权算术平均法和加权几何平均法,将三级指数合成公正指数、效率指数、效果指数以及案件质量评估综合指数。

     (一)关于指标和指数的含义

     《指导意见》中的指标既包括三级指标,也包括二级指标和一级指标,《办法》中所称指标仅指人民法院案件质量评估体系中的三级指标。其中,人民法院普遍追求的指标较优值称为指标满意值,普遍不允许出现的指标较差值称为指标不满意值,由满意值和不满意值构成的指标取值范围称为指标的满意区间。

     《办法》中的指数是指利用指标的满意值和不满意值,对三级指标进行无量纲化后形成的三级指数,以及通过合成方法形成的二级指数和一级指数。

     (二)关于满意区间的设定

     满意区间是指由某项指标的满意值和不满意值构成的指标值范围。通过将指标实际值与满意区间值进行对比,分析指标值在区间中的位置,从而将其转化成无量纲的三级指数。指标满意值和不满意值的标准确定问题是整个评估体系中的重点和难点,很大程度上决定着评估指数的编制是否合理可行,具有很强的导向性。因此,指标满意区间的确定方法,即如何确定指标的满意值和不满意值,是《办法》的核心内容。

     1.满意区间的作用

     满意区间的基本作用。在利用功效系数法这种无量纲化方法,将指标转化为指数时,指标满意值和不满意值的确定,解决了不同性质指标的互相比较问题,确立了评估的统一标准和尺度,就使得数据有了比较的基础。这个基础就是满意值与不满意值的差,也即是指标数据的正常变化范围,确立这样一个尺度后,各评价对象都能按照这个尺度确定自己的位置,用记分办法表达出来就成为指标的评价值即指数。

     满意区间的引导作用。指标本身和满意区间可以构成一份较为完整的“体检表”,其中满意区间好比体检表中的正常值参考范围,这个参考范围是经过大量的观察分析后确定的。评估指标值落入满意区间,在一定程度上表明此项指标的运行是正常的。如果指标值超出了满意区间,则需要引起注意并进行相应的问题排查,分析是否是某些工作出现了异常。如果指标值超出了满意区间的情况能够得到合理的解释,异常的指标值是与法院自身的特殊情况相符合的,应当认为是可接受的。与体检表不同的是,体检表中的正常值参考范围的中间值一般是追求的目标值,而评估满意区间中的最优值一般是追求的目标值。

     2.满意区间的设定方法

     《办法》中满意区间的确定以充分尊重审判规律为原则,采用以客观为基础、客观与主观相结合的方法。对于已经在使用的指标,应当以指标的历史数据为基础,分析指标在实践中呈现出的总体特征,合理排除某些个别法院的特殊情况,综合运用指标的各种均值、极值等统计指标,并借助专家访谈、问卷调查等主观性方法,充分考虑审判工作实际,最终科学确定指标区间。对于新增设的指标,由于没有历史数据,无法计算新指标的历史指标值,初始的满意区间只能在充分调研基础上,根据审判实际进行初步确定,并结合指标未来的实际运行情况及时进行调整和修正。关于参考值的时间跨度问题,征求意见稿中规定的是根据指标5年来的中位数来确定满意区间,但有些法院提出该期限不宜过长,《办法》最终将参考期间确定为3年。另外,考虑到近两年来全国各地法院都在开展案件质量评估,部分指标畸高,应该说2010年以前的指标值的参考价值相对更大,可以根据2006年到2012年来指标发展变化情况合理确定满意区间,因此《办法》将“综合参考”因素的参考期间由征求意见稿中的固定期间调整为“一定时期内”。

     关于处于满意区间内的法院范围,征求意见稿中使用的是“70%”,不少法院认为这个比例较低,实际上是提高了评估标准,过高的“门槛”可能会影响评估效果,也可能会导致一些法院片面追求高指数。《办法》最终规定,原则上某一具体指标的满意区间应当能够将80%以上的法院的该项指标值囊括在内,或者说80%以上法院的指数“得分”介于70~90之间。在《办法》制定以前,指标满意区间的确定实际上主要是参照了各法院评估指标的极值(最大值和最小值),与之相比,办法中“80%”的满意区间实际上提高了不满意值的“门槛”,鼓励各级法院积极不断提高案件质量,改变落后的指标状况,同时降低了满意值的“门槛”,不鼓励一些法院盲目地追求“高指标”。

     3.满意区间的调整

     为确保指标的满意区间能够很好地适应不断发展着的审判形势,《办法》对区间的调整问题进行了规定,考虑到评估工作的稳定性,确定指标的系统性调整周期为5年。同时《办法》规定,当满意区间调整后,对评估指数进行历史比较时,应当使用调整后的标准重新计算历史指数。

     根据对全国法院2005-2012年案件质量评估数值的分析,整体来看8年间的数值波动比较大,尤其是2010年以后的数据,而2008年前后的数据相对比较稳定。满意区间的设置应当与特定时期内经济社会条件下的审判环境和形势相符合,满意区间一旦确定下来,在大的司法环境没有发生明显变化时,尽量不要做过大的修改。部分指标的满意区间在整个司法体制结构、外部环境未发生变化前,不宜根据总体增长状态提高满意值,如调解率、实际执行率、执行标的到位率等指标。考虑到满意区间已经容纳了80%的法院,如果太过频繁地调整满意区间容易造成标准的不稳定,而且极易产生片面追求指标值。

     (三)关于警示区间的设定

     《办法》规定,在满意区间的基础上设定各项指标的警示区间。警示区间是指在满意区间的基础上所设定的警示性的指标值范围。警示区间的范围一般处于满意区间之外,用于对指标的异常情况进行警示。警示区间的设定并不影响评估指数的编制,设置该区间的主要目的是为进一步明确“指标畸高畸低都不合理”这一态度。评估法院应当加强对指标数据的监测分析,指标值超出警示值时,可以要求相关法院进行合理性说明。原则上指标值处于全国前5%和后5%的法院需要对该指标的情况进行合理性分析和说明。

     《办法》并未规定警示区间的波动幅度应当是多大,也未明确是将各项三级指标逐一设置不同的警示区间,还是规定统一的波动幅度。警示区间的设定应当考虑具体指标的性质和特点。按“幅度”进行设定警示区间时应根据指标值自身的大小作区分,如结案率一般在90%以上,申诉率一般在1%左右,相同变化幅度对这二个指标的影响是有一定区别的。因此,必须在调研基础上设定符合审判规律的警示值区间,由于审判规律是客观存在的,所以警示值原则上一般不因指标满意区间值调整而发生变化。由于各项指标的性质不同,不能按照统一的幅度来设定不同指标的警示区间,考虑到在具体指标的满意区间明确之前,不宜也无法对警示区间制定具体的规则,因此《办法》中只是做了原则性的规定,待指标的满意区间制定以后,再根据实际运行情况来设定警示区间。

     (四)关于评估指数的生成

     1.三级指数的计算方法

     《办法》规定三级指数的基本方法是功效系数法。我们将图1称为功效系数。当功效系数不小于0时,指标评价值即三级指数等于图2;当功效系数小于0时,指标评价值等于图3。三级指数的计算公式可以简化为图4。

     在《办法》制定之前,案件质量评估三级指数的基本计算公式是图5,当指标在满意区间内变化时,三级指数的正常变动范围是[60,100],即指数的正常基础值是60,指数值的正常变动幅度为40个单位。一些法院基于对自身评估实践经验的总结,认为40个指数值的变化幅度较大,评估指数的利益驱动效益比较明显,不利于满意区间的导向价值的实现,应当缩小评估指数差距。因此《办法》对三级指数的基本公式进行了调整,调整为图6,将指数的正常取值范围为[70,90],即指数的正常基础值是70,指数值的正常变动幅度为20个单位。

     2.二级指数的合成方法

     关于对评估体系中的公正指数、效率指数和效果指数三个二级指数的合成问题,《办法》规定综合运用加权算术平均法和加权几何平均法进行合成。合成方法为:图7,其中di 为三级指数,wi 为三级指数在二级指数中的权重,D为二级指数。在制定《办法》之前,由于对三级指数的取值范围未作限定,三级指数理论上存在负数和零值的情况,因此不宜采用加权几何平均法。由于《办法》将各类指数的取值限定在40~100,从而可以使用加权几何平均法,以充分利用该方法在鼓励指标均衡发展等方面的优势。

     3.综合指数的合成方法

     一级指数即案件质量评估综合指数的合成采用加权算术平均法,合成方法为:D综合=∑D1*W1,其中D1为二级指数,W1为二级指数在一级指数中的权重。

     (五)指数区间的设定

     《办法》中所规定的指数区间是指对评估指数所做的规定性的取值范围,指数区间的范围一般小于指数评价值的自然取值范围。指数区间适用于案件质量评估综合指数、公正指数、效率指数、效果指数以及三级指数。采用功效系数法计算得出的三级指数的实际取值即指数的自然取值范围可以达到(-∞,+∞)。考虑到即使法院某项指标表现较差,但仍不能否定法院在此方面所做出的努力,因此《办法》对指数的最小取值进行了限定;为避免盲目追求高指标值和评估排名,同时也对指数的最大取值进行了限定,规定一级、二级和三级指数的指数区间最低与最高值为40和100,即指数区间的取值范围为[40,100]。

     对应指标的满意区间,指数的正常区间是[70,90]。指数区间上限与指数正常区间上限之间的差值为10,指数区间下限与指数正常区间下限之间的差值为30。只设置10个单位的上限差值,目的在于扼制当前盲目攀高指标数据现象,最大限度地减少片面追求指标数据的利益驱动,传递不鼓励指标盲目强推攀高的导向。
    上级法院可以将高于100的指标纳入重点监管检查范围,视情况要求指数高于100的法院说明理由,如果得不到合理的解释,可以对相应法院的指数进行调整。

    下限的差值大于上限的差值,这种设置的目的主要是考虑通过设置较大的下限差值来激励指标表现较差的法院努力改变落后状况,积极将案件质量提升到正常水平。


    三、其他需要注意的问题

    (一)《办法》的适用对象

    《办法》中所规定的内容,如指标的无量纲化方法、指数合成方法等基本方法适用于全国各级法院。对于指标满意区间的具体确定方法和标准,各省、自治区、直辖市法院应当参考《办法》的基本精神合理进行调整,并在本辖区适用。《办法》规定,各级法院可以根据本地区的审判实际,结合本规定进行相应调整,制定适用于本院或本辖区的具体细则。

    (二)其他相关评估指数的编制

    最高人民法院已经针对均衡结案情况设计了评估均衡结案的指标体系,随着评估工作的不断深入,今后还会制定一系列专项指数和类型指数,如针对调解案件的指标体系以及针对刑事、民事、行政等各部门审判和不同审级、层级法院的指标体系。对于这些专门性的评估体系,其评估指数的编制方法可以参照《办法》。来源:人民法院报

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